Чи можлива євроінтеграція України без масштабної реформи самого ЄС? – Маріанна Присяжнюк
Фото з вебсайту: EU Neighbours East
Вступ України до ЄС означатиме для Союзу серйозний стрибок за масштабами та змінами структури. Нині в ЄС налічується близько 446 млн мешканців – з Україною їх буде на 8–10% більше. Крім того, Україна має потужний ресурсний потенціал. Наприклад, українські орні землі за площею можна порівняти з територією Італії. Й тизер невдоволення тим, як це може вплинути на внутрішній ринок ЄС ми коротко споглядали під час блокування українських кордонів фермерами сусідніх країн.
При цьому Україна залишається однією з найбідніших країн Європи, має окуповані території й перебуває у війні. Тож, крім впровадження довгострокових реформ, не обійтися без величезної фінансової та інституційної підтримки. За деякими оцінками, повна імплементація всіх реформ може обійтися сукупно до €200 млрд упродовж наступних семи років. Водночас першочерговим залишаються безпекові виклики, що також лягає тягарем на ЄС, особливо під час дистанціювання адміністрації США. Таким чином, приєднання України ставить перед ЄС питання проведення внутрішніх реформ, аби уникнути внутрішнього розбалансування.
Інституційні й структурні вразливості
Одна з головних проблем залишається система прийняття рішень в ЄС. Хоча Лісабонський договір значно розширив використання кваліфікованої більшості (QMV), на практиці Рада ЄС і надалі працює майже за принципом одностайного консенсусу (й на прикладі позиції Угорщини Україна добре на собі це відчуває). Так, у період з 2010 по 2024 понад 75–80% рішень ухвалювались без формального голосування «за» чи «проти».
Коли питання стосується таких чутливих сфер, єдина зовнішня політика, оподаткування, бюджет, та власне саме розширення. Якраз і застосовується принцип одностайності. Все це вже призводить політичного буксування у період, коли на континенті точиться, найбільший з часів Другої Світової війни, збройний конфлікт. Зокрема, за останні півтора року майже третина з 45 вето належала Угорщині, яка використовувала процедуру, щоби блокувати санкції проти Росії та фінансові виплати Україні.
Водночас прийняття рішень виключно за принципом більшості (QMV) не вирішить усіх проблем: навіть за QMV великі держави, такі як Німеччина та Франція отримають фактично абсолютний привілей й процес голосування розтягнеться ще на довше необхідність консультацій, що своєю чергою лише поглибить політичну кризу, стимулюючи невдоволення на національних рівнях.
Наступним викликом можуть стати бюджетні витрати. За діючими правилами, євроінтеграція України призведе до суттєвого зростання видатків за CAP (Common Agricultural Policy – система субсидіювання фермерів, продовольчої безпеки та розвитку села) і фондів регіонального розвитку. Зокрема, Рада ЄС підрахувала, що за чинною методологією потреби України можуть сягати €186 млрд за сім років, з яких близько €96,5 млрд припаде на дотації сільського господарства, що приблизно до скорочень допомоги іншим державам в цьому секторі орієнтовно на 20%.
Щоби компенсувати це, потрібно або збільшувати загальний бюджет ЄС (єврокомісар Йоханнес Ханн говорить про необхідність підняти його на 20%, або на €200 млрд), або скорочувати інші статті. Останнє ризикує викликати внутрішній конфлікт: найпотужнішим конкурентом України в агросфері стане Польща і країни Балтії, які можуть втратити частину дотацій. Тож на думку аналітиків, без істотного реформування бюджетних механізмів і перерозподілу коштів приєднання України викличе небувалий тиск на систему фінансів ЄС.
Наступним викликом стане ускладнення самої інституційної структури. Україна матиме кілька десятків мандатів Європарламенті, і якщо зберегти практику «один комісар на країну», то число членів Комісії значно б зріс, в той час, як вже лунають ідеї скоротити число єврокомісарів: наприклад, франко-німецький експертний звіт пропонує скоротити Комісію до двох третин членів на основі рішення Європейської Ради. Однак це вимагає політичної волі, оскільки наразі кожна країна-член наполягає на власному окремому представнику. Схожа дискусія точиться й щодо кількості депутатів Європарламенту, (верхня межа їхньої кількості нині складає 751 депутата).
Позиції провідних європейських політиків
Нині в дискусії про розширення спостерігається два табори. До першого модна віднести лідерів, які закликають не гальмувати й оновлювати ЄС відповідно до виклику. До прикладу, очільник Європейської Ради Шарль Мішель заявив, що «Україна дійсно може стати членом ЄС до 2030 року, якщо обидві сторони зроблять домашню роботу». Він підкреслив, що швидке вирішення питань вступу буде показником геополітичної спроможності Союзу, але й застеріг від витрачання часу, що може стати вікном можливості для посилення Росії та Китаю.
Канцлер Німеччини Олаф Шольц також охарактеризував розширення як геополітичний проєкт: «Ми потребуємо геополітичного, більшого і реформованого ЄС». Він також закликав ширше застосувати кваліфіковану більшість у сферах зовнішньої політики та оподаткування, аби посилити оперативність рішень.
Президент Франції Еммануель Макрон пішов ще далі: на щорічному зібранні послів 2023 року він визнав, що «думка, що ми можемо розширюватися без реформ є дуже ризикованою… і ці ризики дуже великі». Макрон вважає, що з 32–35 членами ЄС питання просуватимуться ще важче. «Потрібна сміливість, щоб погодитися на більшу інтеграцію в деяких…», – сказав Макрон. На думку президента Франції, нові формати співпраці, як-от створення «Європейської політичної спільноти», мають стати «геополітичною лабораторією».
З іншого боку є й обережні голоси. Як вже зазначалося, єврокомісар Йоханнес Ган попереджає, що при нинішніх правилах бюджет ЄС доведеться збільшити як мінімум на 20%. Він підкреслює: «Фінансовий аспект турбує мене найменше. Значно серйознішою проблемою є підготовка в ЄС: як ми ухвалюємо рішення, як забезпечуємо верховенство права і як поєднаємо великий сільський сектор України з нашим». Загалом Ган закликав до реформ інституцій: зокрема, до переходу вирішення питань, пов’язаних із зовнішньої політикою більшістю замість одностайності. Ган також визнав, що в умовах війни « вступати [Україні] до ЄС немислимо» і що приєднання до 2028 року є «нереалістичним». При цьому Ган вважає, що фундаментальні внутрішні трансформації ЄС, які вимагають реформ,не пов’язані з розширенням.
Президент Делойтської ідеї (Jacques Delors Institute) та колишній прем’єр Італії Енріко Летта виступає за поступове розширення, коли країни-кандидати приєднуватимуться тоді, колм будуть самі готові, а не «пакетом» (як це у випадку з Україною та Молдовою). Він пропонує звести докупи фінансові ресурси, створивши спеціальний «Фонд солідарності для розширення», як потенційний інструмент, який компенсуватиме дисбаланси й допоможе згладити перехід нових членів до єдиного ринку.
Погляд експертів і науковців
Аналітики підтримують думку, що успіх європейської інтеграції України вимагатиме глибинних змін ЄС. Так, наприклад, у звіті Центру стратегічних та європейських студій (CEPS) нинішня методологія розширення називається «дефектною»: відкриття і закриття розділів переговорів надто громіздке, оскільки «для кожного кроку потрібна одностайність 27 держав».
Інші дослідження підкреслюють бюджетні аспекти. Brookings Institution і Bruegel так само оцінюють перспективу великої частки України в європейському агросекторі: маючи близько 20% європейських орних земель, Україна стала б найбільшим отримувачем дотацій CAP. Аналітики Bruegel рекомендують радикальне «розвантаження» CAP: переглянути механізм розподілу дотацій на користь менших відсотків для великих аграріїв або створити окремі програми для поступового приєднання українського агросектору.
Дослідниця GlobalFocus Center Оана Попеску-Замфір звертає увагу, що старі політики ЄС, зокрема, механізм CAP і регіональні фонди давно себе вичерпали. Вона зазначає, що «ЄС не може собі дозволити і надалі зберігати нереформовані політики, які є застарілими і дорогими, так само як і систему прийняття рішень, що дозволяє окремим країнам застосовувати дискреційні вето». Вона зазначає, що відсутність реформ може завести ЄС у «темну зону» невизначеності, де нові члени залишаться лише споживачами, а не повноправними членами. Як пише О. Попеску-Замфір, Єврорада відзначила відкриття переговорів з Києвом як знак єдності, але насправді «справжнім тестом буде, чи зможе ЄС запропонувати реальний процес, що надає значущий поступ».
Аналітики Інституту Маршалла припускають, що для злагодженої інтеграції треба поєднати геополітичний підхід з реалістичними рішеннями щодо поступового розширення єдиного ринку й активної підтримки реформ кандидатів.
Можливі сценарії реформування ЄС
У відповідь на виклики лунають різні пропозиції. По-перше – ширше застосування принципу кваліфікованої більшості при ухваленні рішень. Канцлер Шольц та комісар Ган закликають на перехід на таке голосування у так званих чутливих сферах. Подібна ідея міститься й у звітах CEPS та делойрсівського дослідження: розширити сфери QMV і водночас ввести «сейф-клапан» – коли країна може пред’явити аргумент про «життєвий інтерес» у певній сфері.
Другий сценарій – мультишвидкісна Європа або «європейська павутина». Йдеться про механізми, коли частина країн рухатиметься вперед у певних сферах, не чекаючи решти. Макрон закликав до більшої інтеграції у деяких сферах. Але це може стимулювати появу так званих неформальних клубіввсередині ЄС. Застереження полягає в тому, що підхід роз’єднати ЄС і викликати обурення відстаючих країн. Проте прихильники мультишвидкісності вважають, що за умов розширення це дозволить частково пом’якшити напругу, давши країнам-кандидатам вступити раніше без реформування фундаментальних угод.
Третій сценарій – це зміни у бюджетній системі. Комісар Ган і експерти CEPS радять залучити додаткові фінансові інструменти: наприклад, ухвалити «Фонд солідарності розширення» на €50–100 млрд, щоб фінансувати адаптацію нових членів без відчутного удару по країнам-членам. Розглядається варіант, як збільшення бюджету ЄС та щорічних внесків, так і частку CAP на держпідтримку, так і спеціальний перехідний режим для України.
Нарешті, багато експертів вважають, що потрібні структурні реформи ЄС загалом. Мова йде про посилення стратегічного централізованого планування (створення сильнішого Бюро європейського бюджету чи Рахункової палати, більш прозорі правила верховенства права та контроль за витратами, а також нові моделі прийняття рішень, що дозволять Союзу діяти швидше в умовах кризи.
Україна на шляху євроінтеграції потребує безпрецедентної допомоги, але в той самий час її інтеграція надасть Європі нових громадян, ресурсів і ваги. Щоби цей обмін був взаємовигідний, Союз має змінити себе, зробити процедури ефективнішими, а бюджет – стійкішим.
Єдність реформ двох сторін (України та ЄС) стає наріжним каменем. Як говориться в комюніке Європейської Ради, «ми маємо бути готові до розширення… до 2030 року» і тому «для ЄС це означає реформувати програми, бюджети та систему прийняття рішень». Іншими словами, гарантувати вихід України на спільний ринок потрібно не лише правильними діями Києва, а й перетвореннями з боку Брюсселя. Адже без зміни ключових механізмів українські досягнення можуть залишитися «в підвішеному стані» через неспроможність поглинання самим ЄС.
